Понятие бюджетного дефицита, его экономическая сущность и методы управления им. О порядке определения размера дефицита местного бюджета Предельный размер дефицита федерального бюджета

Глава 13 БК определяет возможность наличия дефицита в бюджете и устанавливает, что превышение доходов над расходами является дефицитом бюджета.

Бюджетный дефицит может образоваться в результате:

• а) чрезвычайной ситуации в стране: войны, крупного стихийного бедствия, когда обычные источники доходов не покрывают новых расходов и государство прибегает к поиску новых дополнительных доходных источников;
• б) подъема экономики на определенном этапе развития общественных отношений, следствием чего является превышение расходов над доходами. В этом случае дефицит бюджета финансирует прогрессивные сдвиги в экономике, поэтому не считается отрицательным явлением;
• в) экономического и политического кризиса. Как правило, это происходит из-за эмиссии денег, продажи облигаций государственного займа, государственных ценных бумаг, больших оборотов наличной денежной массы в теневой экономике. В этом случае дефицит бюджета - явление кризисное, отражающее невозможность правительства контролировать политическую и финансовую обстановку в стране.

Мировая практика показывает, что положение в стране считается контролируемым при бюджетном дефиците 2-5%. Бюджетный дефицит неминуемо ведет к росту внутреннего и внешнего долга страны. Российское законодательство допускает в бюджетах различных уровней наличие определенного размера дефицита, что не считается опасным состоянием и не требует вмешательства государства в регулирование бюджета.

Бюджетный кодекс устанавливает ограничения по предельному размеру дефицита бюджетов каждого территориального уровня. Дефицит федерального бюджета утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и не может превышать размера ненефтегазового дефицита федерального бюджета. Под ненефтегазовым дефицитом федерального бюджета понимают разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году.

Дефицит регионального бюджета и дефицит местного бюджета на очередной финансовый год или очередной финансовый год и каждый год планового периода устанавливается законом субъекта РФ или решением представительного органа местного самоуправления о соответствующем бюджете.

Определяя размер дефицита бюджета, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны соблюдать ограничения, установленные п. 2 и 3 ст. 92.1 БК. Согласно названным нормам дефицит бюджета субъекта РФ не должен превышать 15% утвержденного общего годового объема доходов этого бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

В бюджетах депрессивных субъектов РФ (т.е. в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов, исключая субвенции, из федерального бюджета превышает 60% объема собственных доходов) дефицит бюджета не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов этого бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Дефицит местного бюджета не должен превышать 10% утвержденного общего годового объема доходов этого бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

В бюджетах депрессивных муниципальных образований (т.е. в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из регионального бюджета, исключая субвенции, и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений превышает 70% объема собственных доходов) дефицит бюджета не должен превышать 5% утвержденного общего годового объема доходов этого бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Превышение установленных ограничений является нарушением бюджетного законодательства РФ и влечет применение мер принуждения, предусмотренных БК.

Превышение ограничений по объему дефицита регионального или местного бюджетов возможно только в случае утверждения законом субъекта РФ или решением представительного органа местного самоуправления о соответствующем бюджете в составе источников финансирования дефицита регионального или местного бюджета поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности субъекта РФ или муниципального образования. При наличии такого источника финансирования дефицит бюджет может превысить ограничения, установленные п. 2 и 3 ст. 92.1 БК, но в пределах суммы поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале и снижения остатков средств на счетах по учету средств соответствующего бюджета.

Бюджетный дефицит можно сократить следующими способами:

• а) использовать различные формы государственного и муниципального кредита внутри и вне страны. Дефицит может быть покрыт путем размещения на финансовом рынке государственных ценных бумаг. Разрешение на кредитование и размещение займов утверждается представительным органом власти. Однако в соответствии с п. 2 ст. 92 БК кредиты Банка России, а также приобретение им государственных и муниципальных ценных бумаг первичной эмиссии не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета;
• б) изменить направление инвестиций, направив их в те отрасли народного хозяйства, где наиболее высокая финансовая отдача от вложенных денег (нефте- и газодобывающие отрасли);
• в) продать на мировом рынке часть или всю дебиторскую задолженность;
• г) прекратить или сократить финансовую помощь другим государствам;
• д) конверсия (если позволяет политическая обстановка);
• е) привлечение в страну иностранного капитала.

Для непосредственного покрытия дефицита бюджета запрещается использовать эмиссию денежных средств.

1. В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом соответствующим законом (решением) о бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета.

2. Текущие расходы бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта Российской Федерации или нормативным актом представительного органа местного самоуправления, не могут превышать объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации, объем доходов местного бюджета, утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта Российской Федерации или нормативным актом представительного органа местного самоуправления.
3. Размер дефицита федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете, не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в соответствующем финансовом году.
4. Размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, утвержденный законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15 процентов объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета финансовой помощи из федерального бюджета.
В случае утверждения законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации может превышать ограничение, установленное частью первой настоящего пункта, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.
5. Размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10 процентов объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.
В случае утверждения нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита местного бюджета может превышать ограничение, установленное частью первой настоящего пункта, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.
6. Соблюдение предельных значений, установленных пунктами 2 - 5 настоящей статьи, должно обеспечиваться также по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета за финансовый год.

Комментируемая статья посвящена непосредственно самому понятию дефицита, а также ограничению размеров бюджетного дефицита.
Согласно общей теории бюджетного права при принятии закона о бюджете на очередной финансовый год, если данный закон предусматривает дефицит бюджета, т.е. превышение расходов над его доходами, такой бюджет обязательно должен определить источники финансирования дефицита бюджета.
В случае принятия бюджета на очередной финансовый год без дефицита соответствующим законом (решением) о бюджете может быть предусмотрено привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга.
БК РФ установил ряд ограничений, которых необходимо придерживаться при установлении предельной величины дефицита бюджета на очередной финансовый год.
Во-первых, ограничения для бюджета первого уровня, т.е. федерального бюджета. Согласно закону предельная величина дефицита федерального бюджета определяется как сумма общего объема бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.
Во-вторых, ограничения бюджета второго уровня, т.е. регионального. Согласно действующему законодательству:
- текущие расходы регионального бюджета не могут превышать объем доходов регионального бюджета;
- размер дефицита бюджета субъекта РФ, утвержденный законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального бюджета.
При этом в случае утверждения законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ может превышать ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.
В-третьих, это ограничения для третьего уровня бюджета, т.е. местный бюджет. Согласно БК РФ:
- текущие расходы местного бюджета не могут превышать объем доходов местного бюджета;
- размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.
Важным моментом является то, что в случае утверждения нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита местного бюджета может превышать ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.

Е.А.Чугарина, начальник департамента финансов администрации города Перми

Уважаемые коллеги!

В адрес департамента бюджетной политики Министерства финансов Российской Федерации 08.11.2006 нами был направлен запрос по вопросу разъяснения правильности применения показателей для определения предельного размера дефицита местного бюджета. Изучить проблему и высказать свои предложения, по данному вопросу было предложено секции «Финансисты муниципальных образований», «Сообщества финансистов России». Письма с аналогичным вопросом были направлены для обсуждения руководителям финансовых органов местного самоуправления.
Хочется поблагодарить всех, кто поделился опытом решения данной проблемы – департамент финансов администрации г.Липецка финансовое управление г.Братска, департамент финансов г.Краснодара, финансовое управление ЗАТО Северск, управление финансов администрации г. Ижевска, департамент финансов г.Красноярска, Министерство финансов Калужской области по г.Калуге, финансовое управление города Пензы, финансово-казначейское управление Администрации города Иванова, финансовое управление администрации города Тулы, финансовый департамент администрации города Хабаровска, комитет по финансам администрации г.Саратова, департамент финансов мэрии города Ярославля. Вся информация по опыту регионов представленная НП «Сообщество финансистов» изучена и проанализирована.
На примере информации, представленной департаментом финансов администрации города Красноярска предельный размер дефицита бюджета города Красноярска определяется без учета финансовой помощи других уровней бюджетной системы, включая дотации, субвенции и субсидии.
При определении предельного уровня дефицита финансовым управлением ЗАТО Северск из объема доходов исключаются все безвозмездные поступления от бюджетов других уровней, при этом дефицит бюджета составляет 9,97%.
Существуют и противоположные мнения. Финансовое управление администрации города Тулы предлагает исключить из объемов финансовой помощи субвенции, предусмотренные в соответствии со статьей 181 Бюджетного Кодекса, путем внесения соответствующих изменений в Бюджетный Кодекс.

Кроме того, остается неразрешенной проблема включения дотации в виде дополнительного норматива отчислений в бюджеты муниципальных районов (городских округов) от налога на доходы физических лиц при определении предельного размера дефицита местного бюджета. Проблема состоит в определении объема указанной дотации, применяемой для расчета дефицита, в случае, когда утвержденный законом субъекта объем дотации не совпадает с размером отчислений, исходя из налогового потенциала муниципального образования.
Статьей 138 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что средства, полученные муниципальными образованиями по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх объема расчетной дотации (части расчетной дотации), изъятию в бюджет субъекта РФ и (или) учету при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам не подлежат, потери бюджета муниципального образования в связи с получением средств ниже расчетной дотации (части расчетной дотации) не компенсируются и при последующем распределении финансовой помощи не учитываются.
По мнению департамента финансов администрации г.Красноярска муниципальное образование должно руководствоваться тем размером дополнительного норматива отчислений, который установлен в законе субъекта РФ. В объемах утвержденных законом о бюджете учитывается размер дотации и финансовым управлением города Пенза.
Хотя есть и противоположное мнение представленное управлением финансов Администрации города Ижевска, где в расчетах бюджета применяется индекс налогового потенциала городского округа.

Считаем своевременным подготовку проекта внесений изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации.
В предлагаемом проекте, находящемся на рассмотрении в статью 92 вносятся изменения касающиеся определения размера дефицита: «Предельное значение дефицита бюджета муниципального образования не должно превышать 10 процентов утвержденного годового объема доходов бюджета муниципального образования без учета безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений».
Предлагается исключить понятие «финансовой помощи» и уточняется понятие безвозмездных поступлений: «К безвозмездным поступлениям относятся:
дотации и субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации;
иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»;

Существует еще одна проблема определения предельного уровня дефицита бюджета – это проблема учета остатков. Ежегодно планирование параметров бюджета и дефицита осложняют остатки на счете бюджета города на 1 января в виде средств, поступающих субвенций из федерального и регионального бюджетов, не использованные в течении года, а так же остатки средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. В случае принятия бюджета с дефицитом 10%, уточнение бюджета на остатки этих средств, приводит превышению предельно допустимого уровня дефицита бюджета.
Предлагаем в связи с тем что, доходы по предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, являются средствами, имеющими целевой характер, при подготовке проекта изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ пункт 5 статьи 92 изложить в следующей редакции: «Предельное значение дефицита бюджета муниципального образования не должно превышать 10 процентов утвержденного годового объема доходов бюджета муниципального образования без учета безвозмездных поступлений, доходов от оказания платных услуг оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений».

1. В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом

соответствующим законом (решением) о бюджете утверждаются источники финансирования

дефицита бюджета.

В случае принятия бюджета на очередной финансовый год без дефицита соответствующим

законом (решением) о бюджете может быть предусмотрено привлечение средств

из источников финансирования дефицита бюджета для финансирования расходов

бюджета в пределах расходов на погашение долга.

2. Текущие расходы бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета,

утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта Российской Федерации

или нормативным актом представительного органа местного самоуправления, не

могут превышать объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации, объем

доходов местного бюджета, утвержденные соответственно законом о бюджете субъекта

Российской Федерации или нормативным актом представительного органа местного

самоуправления.

3. Размер дефицита федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете, не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в соответствующем финансовом году.

4. Размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, утвержденный

законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий год, не

может превышать 15 процентов объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации

без учета финансовой помощи из федерального бюджета.

В случае утверждения законом субъекта Российской Федерации о бюджете

на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный

размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации может превышать ограничение,

5. Размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного

органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может

превышать 10 процентов объема доходов местного бюджета без учета финансовой

помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации.

В случае утверждения нормативным актом представительного органа местного

самоуправления о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи

имущества предельный размер дефицита местного бюджета может превышать ограничение,

установленное частью первой настоящего пункта, но не более чем на величину

поступлений от продажи имущества.

6. Соблюдение предельных значений, установленных пунктами 2 - 5 настоящей

статьи, должно обеспечиваться также по данным отчета об исполнении соответствующего

бюджета за финансовый год.

Глава 14. Дефицит бюджета и источники его покрытия. Государственный и муниципальный долг

14.1. Дефицит бюджетаи источники его покрытия

Дефицит бюджета – превышение расходов над доходами соответствующего уровня. Иными слова это положение, когда при утверждении бюджетана часть расходов нет доходных источников. Однако это не означает, что источники не появятся в дальнейшем, в ходе исполнения бюджета.

Бюджетный кодекс определяет, что в случае принятия бюджета на очередной год с дефицитом федеральным законом, законом субъекта РФ или нормативным актом органа местного самоуправления утверждаются источники финансированиядефицита бюджета.

Кодекс также устанавливает предельный уровень дефицита бюджета для каждого уровня бюджетной системы.

Размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации.

Предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ связан с объемов доходови не может превышать 15 процентов объема доходов бюджета субъекта РФ без учета помощи из федерального бюджета.

Размер дефицита местного бюджета не может превышать10 процентов объема доходов местного бюджетабез учета помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

Кроме того, кодекс содержит еще одно ограничение, согласно которому текущие расходы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований не могут превышать объемов доходов соответствующего бюджета. Следовательно, текущие расходы должны с одной стороны быть обеспечены доходами, а с другой стороны их объемы должны определяться при формировании бюджетов с учетом планируемого объема доходов.

На федеральном уровне дефицит определяется как в суммовом выражении, так и в процентах к валовому внутреннему продукту (ВВП). В последние годы федеральный бюджет утверждается без дефицита и даже с превышениемдоходов над расходами

В 2003 году федеральный бюджет утвержден по расходам в сумме 2 трлн. 345,6 млрд. рублей и по доходам в сумме 2 трлн. 417,7 млрд. рублей. Превышение доходов над расходами определено в сумме 72 млрд. 150 млн. рублей. При этом объем ВВП прогнозируется в сумме13 трлн. 50 млрд. рублей, уровень инфляция (потребительских цен) 10- 12 процентов. Превышение доходов над расходами в 2003 году планируется распределить следующим образом: 51,4 млрд. рублейнаправляется на погашение государственного долга и 20,7 млрд. рублей направляются на пополнение финансового резерва.

Финансовый резерв – это средства, аккумулируемые на погашение государственного долга в последующие годы.

На примере нашего условного субъекта РФ с численностью 800 тыс. человекпараметры бюджета примерно следующие: расходы определены в сумме 4 млрд. 643 млн. рублей, а доходы в сумме 4 млрд. 418 млн. рублей. Дефицит утвержден 224,7 млн. рублей, что составляет 15 процентов доходов бюджета без учета помощи из федерального бюджета, или 4,8 процента к общим расходам бюджета.

На примере муниципального образования рассмотрим порядок определенияпараметров возможных расходов. Собственные доходы муниципального образования – города с численность населения порядка 100 тыс. жителей составляют 320 млн. рублей. С учетом требований бюджетного кодекса дефицит не может превышать 10 процентов от доходов, т.е. составит 32 млн. рублей. Финансовая помощь из бюджетов других уровней определена в сумме 100 млн. рублей. Следовательно, расход бюджета данного муниципалитета должны быть определены в следующем размере:

Расх. = Дох. собст. + Дох. фин. пом. + Деф. =320+100+32= 452 млн. рублей.

Если объем планируемых расходов будет превышать определеннуювыше сумму местномусамоуправлению придется или сократить расходы по каким-то статьям или изыскать на муниципальном уровне дополнительные доходы.

Выше уже отмечалось, что еслибюджет принимается с дефицитом, в документе, утверждающем бюджет, должны быть определены источники его финансирования.

Для федерального бюджета определены две группыисточников финансирования дефициты: внешние и внутренние.

Внешние источники определены в следующих формах:

Государственныезаймы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

Кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленных в иностранной валюте, привлеченные Российской Федерацией.

Внутренние источники финансирования дефицита определены следующих формах:

Кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных организаций в валюте Российской Федерации;

Государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

Бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

Поступления от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности;

Сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;

Изменения остатков средств насчетах по учету средств федерального бюджета.

Источники финансирования дефицита бюджета субъекта РФ несколько отличаются от федерального уровня и состоят только из внутренних источников в следующих формах:

Государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;

Бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы;

Кредиты, полученные от кредитных организаций;

Поступления от продажи имущества находящегося в государственной собственности субъекта РФ;

Изменения остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.

Для муниципального уровня источники финансирования дефицита бюджета по формам практически не отличаютсяот источников, определенных для субъекта РФ:

Муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;

Кредиты, полученные от кредитных организаций;

Бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные из бюджетов других уровней;

Поступления от продажи муниципального имущества;

Изменения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

На практике основными источниками финансирования дефицита бюджета на уровне субъекта и на уровне муниципального образования являются бюджетные ссуды и кредиты коммерческих организаций. Займы не получили широкого распространения. Продажа имущества – источник, которыйпо мере продаж имеет свойство уменьшаться и в итоге является конечным.